Єфрємов Д. Державний сектор економіки як основа стабільного розвитку Китаю

Д. П. Єфремов
к. е. н., провідний фахівець Центру Міжнародних досліджень Дипломатичної академії України імені Геннадія Удовенка при МЗС

Чи можливо побудувати економічну систему, яка забезпечуватиме для країни її поширення високі та стабільні темпи економічного зростання? «Так», – відповідають представники економічного мейнстріму, але вона має базуватися на ринкових економічних принципах.

Приватні учасники ринків здатні віднайти найкращі умови обміну товарами та послугами, забезпечити їхнє виробництво в найбільш ефективному обсязі. Коли ринки пропонують високу прибутковість виробництва, зростає кількість гравців, які бажають взяти участь в їхньому розподілі. Але при збільшенні чисельності продавців прибутковість падає, що стимулює підприємців інвестувати та переміщуватися на інші ринки, де ситуація з часом повторюється. Таким чином, за рахунок розширення пропозиції та зміщення її на суміжні ринки відбувається економічне зростання.

Для забезпечення безперешкодної роботи описаної схеми уряд країни, на переконання провідних західних економістів, має виконати низку дій: лібералізувати діяльність всіх ринків, ліквідувавши бар’єри для входу та виходу, забезпечити їхню автономність, а також зробити учасників ринку відповідальними за свої рішення, для чого перетворити їх на приватних власників ресурсів та засобів виробництва. Щоб усунути вплив на ціни факторів, пов’язаних із грошовим обігом, держава має взяти під контроль інфляцію, збалансувати бюджет, скоротивши надлишкові видатки та розширивши базу оподаткування, отже, зменшити розмір державного сектора економіки. Для досягнення ефективності використання національних ресурсів внутрішні ринки мають бути відкриті для міжнародних гравців, а механізм конвертації валюти змінено з фіксованого на вільно плаваючий.

Представлена концепція забезпечення економічного зростання, до якої вдаються у країнах, що розвиваються, в економічному мейнстрімі отримала назву «Вашингтонський консенсус»1. Передбачені нею рецепти реформ застосовувалися не тільки в пострадянських країнах Європи, а й на теренах Латинської Америки та Африки, всюди, де в тих чи інших формах у економіці домінувала держава. Адепти консенсусу доводили, що, приватизувавши державні підприємства, відмовившись від неефективних механізмів планування та використання ресурсів, оптимізувавши структуру видатків уряду, країни-неофіти сформують у себе класичну ринкову модель та забезпечать гарантоване зростання. Практичне застосування їхніх рекомендацій обернулося для більшості держав втратою стабільності, а подекуди затяжною рецесією, викликаною відсутністю необхідної ринкової інфраструктури, занепадом індустріального сектора та крахом системи соціального захисту населення2.

Китайська Народна Республіка, на відміну від згаданих країн, обрала власний шлях реформування національної економіки, націлений не на скорочення, а на модернізацію ролі державного сектора в ній. Саме на нього керівництвом КНР було покладено завдання мобілізувати та перерозподілити ресурси, щоб забезпечити високі темпи економічного піднесення, ефект від якого в подальшому трансформувався в підвищення добробуту населення всієї країни. З огляду на це, структура державного сектора Китаю різниться від звичайної західної моделі держави, на яку покладено дещо інші функції – забезпечити населення суспільними благами та усунути вади ринку. Окрім центрального уряду та місцевих органів влади (вузьке розуміння держсектора), активну роль у фінансах КНР відіграють контрольовані державою підприємства, банки та фінансов компанії. Функції (та необхідні для їхнього забезпечення кошти) розподілені між ієрархічними рівнями управління асиметрично: витратні соціальні зобов’язання перекладено на нижчі щаблі управлінської вертикалі, а в руках центру сконцентрована більша частина фінансових ресурсів.

Масштаби державного сектора Китаю у вузькому розумінні навіть сьогодні залишаються невеликими: сукупна частка уряду та місцевих органів влади (близько 21–22 %) у структурі ВВП удвічі нижча від рівня, що спостерігається в розвинутих країнах. Деякою мірою це обумовлено особливістю модернізації фіскальної системи (як дохідної, так і видаткової її частин) країни, що відбувалася еволюційно, на основі пошуку компромісу між інтересами макроучасників економіки: центрального уряду, місцевих адміністрацій, великих державних підприємств та приватного сектора. Як наслідок – податкове навантаження на економіку в динаміці демонструє U-подібну траєкторію: воно з 31% ВВП у 1978 р. скоротилося приблизно до 10% у 1990-х роках, після чог о відновило зростання до 20% наприкінці дв отисячних (рис. 1.).

Рис. 1. Частка доходів центральних та місцевих бюджетів КНР у ВВП, %

Джерело даних: NBSC

На початку реформ (1978 р.) предметом оподаткування виступали підприємства державної форми власності, які необхідно було передати з-під опіки різноманітних галузевих міністерств до контролю податкової адміністрації. Поруч із ними почали утворюватися підприємства сімейного підряду на селі та у малих містечках, а також спільні з іноземними компаніями виробництва у вільних економічних зонах. Виготовлені ними блага спочатку стали об’єктом різних за видами продуктових податків, котрі згодом (у 1990-х роках) були замінені єдиним податком на додану вартість.

В 1994 р. здійснено реформу податкової адміністрації, яку виокремлено зі складу Міністерства фінансів та перепідпорядковано Держраді КНР безпосередньо. На неї покладено завдання стягувати до скарбниці загальнодержавні податки, моніторити податкову діяльність місцевої влади, для чого вона спирається на систему різнорівневих державних податкових представництв.

Також на цьому етапі в Китаї було змінено підходи до поділу зібраних під час оподаткування коштів між центральною та місцевими владами: замість усієї суми кінцевих фіскальних стягнень стали окремо розподіляти гроші, зібрані за кожним видом податків. Так з’явилася система класифікації всіх відрахувань на користь держави на національні, місцеві та змішані. Вона дозволила посилити платоспроможність центрального уряду, знизити мотивацію локальних органів до приховування обсягів і заниження бази оподаткування та акумулювати кошти для вирівнювання регіональних диспропорцій3.

У 2002 р. була проведена масштабна податкова реформа, пов’язана зі змінами у законодавстві стосовно прав власності. В результаті відбулось посилення фіскальної бази центрального уряду за рахунок перерозподілу частини податкових виплат за «спільними» податками від місцевих адміністрацій (табл. 1). Адміністрування частини податків (зокрема ПДВ) було передано також від регіональних податкових служб до центральної.

Таблиця 1 Розподіл податкового тягаря за «спільними» податками між центральним урядом та місцевими адміністраціями внаслідок реформи 2002 року4

Період з 2003 р. до 2008 р. характеризувався відносно стабільною фіскально-податковою політикою. Було здійснено кроки з унормування законодавства і скасовано кілька дрібних застарілих стягнень та зборів: спеціальний сільськогосподарський податок, банкетний податок, податок на забій худоби тощо. Подальші перетворення в цій галузі були викликані глобальною економічною кризою і націлені на збереження високих темпів економічного зростання, котрі тривалий час демонструвала країна.

Зокрема, з 2009 р. знижено ставки ПДВ для дрібного бізнесу, який займається оновленням основного капіталу, а на імпортовані виробничі активи взагалі скасовано; для новостворених іноземних підприємств на території вільних економічних зон оголошено дворічні податкові канікули, а для національних запроваджено відшкодування з податку на прибуток за умов інвестування в інноваційний розвиток або екологічні технології.

Від 2018 р. в КНР розпочався новий цикл корекції ставок різних податків, орієнтований на підтримку економіки в часи торговельно-економічного протистояння із США. Власне, ставка ПДВ для виробників продукції знижується із поточних 16 до 13%, для секторів транспорту та будівництва – із 10 до 9%. Придбання нових електричних транспортних засобів узагалі звільнено від сплати податків. Конструкція системи податків на особисті доходи населення перебудовується в напрямку розширення податкових виключень та відшкодувань, коригування меж податкових категорій, полегшення правил сплати за місцем перебування, що означає переміщення їх податкового тягаря від громадян незаможних та із середнім достатком на багатих громадян. На сучасному етапі податкова система КНР бере курс на підвищення транспарентності, вирівнювання умов ведення бізнесу для резидентів і нерезидентів, зниження податкового навантаження за рахунок розширення бази оподаткування, а також приведення механізмів та практики оподаткування до міжнародних стандартів.

Регіональна фіскальна політика, спрямована на вирівнювання щаблів добробуту населення, а також темпів економічного зростання різних територій країни, виступає важливим доповненням до системи оподаткування в Китаї, як і в будь-якій іншій країні. З огляду на нерівномірність розвитку, що спостерігається між різними провінціями, а також враховуючи велику чисельність населення в КНР, регулювання трансфертних потоків між регіонами набуває особливого значення.

Від початку загальних реформ у 1978 р. і до остаточного формування власної моделі міжрегіональних трансфертів на початку 2000-х країна пройшла кілька важливих етапів. До 1994 р. діяла система квотних субсидій, відповідно до якої кожна провінція отримувала фіксовану частку від загальних доходів скарбниці. Оскільки такий підхід постійно потерпав від корупційних проблем та не вирішував головного завдання – вирівнювання фінансових можливостей регіонів, – його поступово замінювали міжбюджетними платежами, котрі мали цільовий характер. З 1995 р. запрацювала система податкових пільг та соціальних трансфертів, у 2000 р. почала системно видаватися допомога для депресивних субнаціональних одиниць, у 2001–2005 роках уряд здійснював активну фінансову підтримку адміністрацій аграрних територій, котрі втратили значну частину своїх доходів після скасування низки сільськогосподарських податків. Збіг зазначених трансформацій у часі з основними перетвореннями в податковій політиці КНР свідчить про комплементарний характер податкових реформ та політики трансфертних відносин, їхню важливу роль у фінансовій системі країни.

Нині китайська система міжрегіональних трансфертів складається з двох основних елементів: фіскального та цільового. До неї також входять податкові пільги регіонам, що розглядаються як варіант нецільової фінансової допомоги.

На вищих адміністративних рівнях (державному, провінційному) трансфертні потоки характеризуються більшою доцільністю та прозорістю, натомість між нижчими субнаціональними одиницями вони демонструють нестабільний характер, оскільки чітко фіксовані правила та норми їхнього виділення відсутні. Як і в податковій системі КНР, їхні обсяги й умови надання часто є предметом переговорів регіональних еліт. Інша важлива складова державного сектора КНР – підприємства, що перебувають у власності держави. Найчастіше вони не є природними монополіями, що вважається виправданим та доцільним у західній економічній літературі, а представляють собою гібриди, поєднуючи характеристики приватних фірм та держаних компаній. Влада надає їм підтримку у вигляді преференційних умов роботи, здешевлених кредитів та прихованих субсидій (наприклад, через занижені ціни на сировину). Із приватних практик ведення бізнесу держпідприємства запозичують операційні техніки та управлінську автономію. Висока прибутковість контрольованих державою підприємств забезпечується не формою їхньої власності чи успіхами в конкурентній боротьбі, а штучно створеними перевагами неекономічного характеру. Здебільшого це адміністративні монополії – створені за державної підтримки великі компанії, які через адміністративні обмеження та ефект масштабу отримали виключне становище у визначених секторах національної економіки. 90% із них на сьогодні корпоративізовані та мають технічну можливість залучати капітал із різних, у тому числі закордонних, джерел.

У межах національної економіки інвестиції державних підприємств концентруються довкола проєктів капітального будівництва й інфраструктури, що відображає їхню роль у реалізації політики партії (рис. 2.). Найбільше вони вкладалися в управління обʼєктами громадського призначення, розвиток дорожнього транспорту, виробництво та постачання електроенергії й опалення, залізничний транспорт. Непоодинокими є випадки, коли державні компанії вкладають інвестиції всередині країни через створення спільних із закордонними фірмами підприємств, причому походять такі іноземці часто із Гонконгу чи Макао – офшорних зон, якими інтенсивно користується китайський бізнес. Навіть державний бізнес активно практикує легальні схеми зі скорочення податкових зобовʼязань, передбачених пільговим режимом діяльності для компаній з іноземним капіталом, що підвищує рівень їхньої операційної свободи та дозволяє розширити власні фінансові можливості.

Рис. 2. Інвестиції в основні засоби по секторах економіки Китаю за джерелами походження в 2017 р. (трлн юанів)

Джерело даних: NBSC

Підприємства державного сектора продовжують виступати важливим місцем працевлаштування робочої сили: в цілому по країні на них зайнято близько 45% міських жителів, а рівень середньої оплати праці майже аналогічний середньому по економіці. Серед галузей національного господарства із високою зайнятістю, де активно оперують держпідприємства, вирізняються агропромисловий комплекс, генерування електроенергії, газу та води, науково-дослідна й освітня діяльність, надання суспільних послуг населенню. Рівень оплати праці в державних організаціях та установах перевищує середній по галузі здебільшого в тих випадках, коли є основи для комерціалізації результатів їхньої роботи.

Рівень зайнятості на державних підприємствах співвіднесений із часткою інвестованого капіталу, залишається високим (у масштабах всієї економіки), що свідчить про додатково покладене партією соціальне навантаження (поруч з інфраструктурною політикою) на місію держпідприємств у економіці.

Таким чином, лише в сфері виробництва частка державного сектора, яку можна ідентифікувати за допомогою офіційної статистики, коливається в межах від 25 до 30% економіки. В послугових секторах держава контролює ще більшу частку – близько 50% доданої вартості – переважно завдяки утриманню у власності мегабанків та страхових компаній. Але це лише верхівка айсберга, адже в багатьох державних підприємств є десятки підконтрольних дочірніх компаній, які під різними назвами, на додачу до локальних держпідприємств, діють у регіонах країни. У деяких із провінцій, особливо з невисоким регіональним продуктом на душу населення (рис. 3), держпідприємства взагалі забезпечують левову частку капіталовкладень, надають роботу основній частини мешканців.

Тому регіональна влада дбайливо ставиться до держпідприємств, що функціонують на її території, надаючи їм додаткові адміністративні преференції та пільгове кредитування. Хоча державні підприємства часто виступають платформами для реалізації загальнонаціональної промислової політики, проте якщо її цілі та завдання розходяться з інтересами місцевої влади, остання не гребує опортуністичною поведінкою, ухиляючись або протидіючи виконанню подібних програм на контрольованих нею виробничих потужностях.

Рис. 3. ВВП на душу населення в провінціях КНР на фоні чисельності державних підприємств у 2017 році.

Джерело даних: NBSC

Активи підприємств, котрі перебувають у державній власності або контролюються державою, здебільшого належать та управляються спеціально створеним при Державній Раді Всекитайських зборів народних представників інститутом під назвою Комісія з контролю та управління активами в державній власності. Ще наприкінці 2006 року згадана комісія видала важливий циркуляр «Про сприяння управлінню державним капіталом і реорганізації державних підприємств», яким було виокремлено особливі галузі національного господарства, котрі китайське керівництво розглядає як стратегічні та осьові для розвитку країни.

До стратегічних рішенням комісії віднесено оборонну, енергогенеруючу й енергорозподільчу, нафтову та нафтохімічну, телекомунікаційну, вугільну, кораблебудівну галузі промисловості, а також цивільну авіацію. Статус стратегічного напрямку означає, що держава ставить за мету контролювати мінімум 50% акцій або майна компаній, що належать до неї. Виробництво обладнання, автомобілів, інформаційні технології, будівництво, чорна та кольорова металургія, хімічна промисловість та геологічна розвідка визначені комісією осьовими ланками китайської економіки, в яких держава бере на себе зобовʼязання відігравати провідну роль. Із обсягу доходів держпідприємств, віднесених до стратегічних та осьових галузей, біля 70% зароблені за рахунок видобувної та сировинно-переробної діяльності і лише 30% внаслідок виробництва та продажу кінцевої продукції.

Контролюючи через державні підприємства початкові (і частково проміжні) ланки ланцюгів вартості, уряд Китаю має можливість системно реалізовувати промислову політику в країні, а також у неподатковий спосіб вилучати монопольну ренту з приватного сектора та використовувати її задля фінансування прискореного економічного зростання.

Однак і приватні підприємства країни, розташовані у верхніх ярусах ланцюгів вартості, влада також активно підтримує. Найчастіше сприяння набуває форми залучення таких компаній до державних планів та стратегій розвитку науки і технологій. Під них асигнуються значні кошти, створюється фізична інфраструктура, посилюється координація з органами влади, дослідними установами та університетами. Їхні зусилля концентруються на реалізації державних мегапроєктів, результати патентуються, комерціалізуються, а мобілізований людський капітал удосконалюється й омолоджується. Приватні компанії підтримуються владою в просуванні на міжнародні ринки та перетворенні на «світових чемпіонів».

У підсумку в державному секторі (у широкому розумінні) під партійним контролем зосереджено більше 55% китайської економіки. Спираючись на нього, керівництво країни реалізує політику прискореного зростання та індустріального прориву. Воно концентрує кошти в передових галузях, обмежує їхнє непродуктивне використання та втечу за кордон. Вдала модернізаційна політика забезпечує високі темпи зростання, ефект від яких поширюється на добробут усього населення та віддзеркалюється в громадянській лояльності та політичній стабільності. Через підприємства, приналежні до державного сектора, відбувається вирівнювання доступу приватних гравців до сировинних та енергетичних ресурсів, їхній винятковий статус на ринках не гарантує привласнення монопольної ренти, а в деяких регіонах держпідприємства виконують соціальну місію та компенсують нестачу суспільних благ.

Через свої міжнародні ініціативи та національний зразок моделювання економічних відносин Китай пропонує світовій спільноті новий окремий шлях розв’язання глобальних проблем. Оцінку і реакцію на нього кожна країна формуватиме самостійно. Але безперечно одне – наявність більше ніж однієї ініціативи, моделі управління, стратегії розвитку, а також конкуренція між ними – виграш для всього людства.

1 Williamson J. “What Washington means by policy reform” in John Williamson Latin America adjustment: how much has happened? Institute for International Economics, Washington, D.C., 1990.

2 Докладніше про причини рецесії та наслідки для державного сектора в постсоціалістичних країнах див. Єфремов Д. «Публічний сектор в структурі національної економіки: функціональна відповідність» / Д. Єфремов / Антикризове управління національною економікою за ред. І. Й. Малого, К., КНЕУ, 2017

3 Fan, Z. “Intergovernmental transfer and regional balanced development: new reform agenda” in Unfinished reforms in the Chinese economy / edited by Jun Zhang, Shanghai: Fudan University, 2012.

4 Hendrischke, H., Krug, B., Zhu, Z. “China’s local tax regimes. Devolution, tax farming and fiscal federalism” in Taxation in ASEAN and China local institutions, regionalism, global systems and economic development / edited by Nolan Cormac Sharkey, London : Routledge, 2012, 689 p.