Коваль О. О. Сучасна реформа партійних та державних інститутів Китаю: відповідь на виклики «нової епохи»

О. А. Коваль
журналіст-міжнародник, член правління Української асоціації китаєзнавців

Після ХІХ Всекитайського з’їзду Комуністичної партії Китай увійшов до нової епохи соціалістичної модернізації.

Нові вимоги і нові завдання, які поставила партія на перспективу до середини цього століття, вимагають пожвавлення інституціональної реструктуризації, модернізації і підвищення ефективності системи державного управління країною.

За останні роки нинішнім керівництвом країни було зроблено багато для того, щоб закласти теоретичне підґрунтя для успіху щодо реалізації нових завдань для китайської держави та народу в нову історичну епоху, а саме для продовження соціалістичної модернізації і великого відродження китайської нації. Саме тепер Китай переходить до практичної роботи з виконання поставлених завдань і теоретичних напрацювань, які були представлені в доповіді генерального секретаря ЦК КПК Сі Цзіньпіна на ХІХ Всекитайському з’їзді КПК у жовтні минулого року.

Є відомий вислів, що «нема нічого практичнішого за добру теорію». Він належить Курту Левіну (1890–1947), засновнику соціальної психології, який у такий спосіб виражав переконання, що добре розроблена теорія спрямовує ефективні дії, перетворюючи знання на мудрість. Китай в останні 40 років реформ довів, що він не лише здатен генерувати нові ідеї, але навчився втілювати теорії в реальні і практичні дії та рішення.

Новітні керівні ідеї, які взяла на озброєння Комуністична партія Китаю, тепер стають дороговказами, аби забезпечити ефективність практичної реалізації поставлених завдань. Ідеї соціалізму з китайською специфікою нової епохи чітко визначають збереження і розвиток наявного у Китаї ладу. Генеральним завданням тепер є здійснення соціалістичної модернізації і великого відродження китайської нації. Тобто ідеї соціалізму з китайською специфікою нової епохи визначають необхідність за затвердженим раніше двоетапним планом перетворити Китай на багату й могутню, демократичну і цивілізовану, гармонійну й прекрасну модернізовану соціалістичну державу до середини нинішнього століття на основі повної побудови суспільства середнього достатку до 2021 року. Ідеї соціалізму з китайською специфікою нової епохи точно визначають основну суперечність китайського суспільства в нову епоху – суперечність між потребами народу мати прекрасне життя, що постійно зростають, і нерівномірністю і неповнотою розвитку. Ці ідеї визначають необхідність здійснювати концепцію розвитку, в якій народ посідає центральне місце, необхідність безперервно сприяти всебічному розвиткові людини і досягненню загальної заможності народу.

Третій пленум ЦК КПК 19-го скликання, що проходив у Пекіні, 26-28 лютого ц.р. на цих засадах ухвалив рішення про поглиблення реформи партійних та державних інститутів, заявивши, що реформа сприятиме модернізації системи управління та спроможності країни в стратегічній і довгостроковій перспективі. А вже на першій сесії Всекитайських зборів народних представників (ВЗНП) 13-го скликання у березні були проголосовані й прийняті Програма інституційної реформи уряду (国务院机构改革方案), а також Програма поглиблення реформ партії і державних інститутів (深化党和国家机构改革方案).

У згаданих документах наголошується, що поглиблення реформи партійних та державних інституцій є неминучою вимогою для самовдосконалення та саморозвитку соціалістичної системи, яка може запропонувати інституційну підтримку та гарантування реформ Китаю у різних сферах. Незважаючи на досягнення прогресу в деяких ключових сферах з часів XVIII-го з’їзду партії, деякі глибоко вкорінені суперечності та проблеми ще не вирішені, тому необхідно ретельніше вжити заходів для реформування інституцій країни.

Зіткнувшись з новими вимогами і новими різноманітними завданнями у новій епосі, китайці зрозуміли, що інститути і механізми, які забезпечують керівну роль партії, а також рівень ефективності роботи державних органів, не цілковито відповідають завданням скоординованої імплементації намічених планів. Виходячи з усвідомлення цього, й сформульовано нову загальну мету всебічного поглиблення реформ. Це – «вдосконалення і розвиток соціалістичного ладу з китайською специфікою, просування модернізації системи і потенціалу державного управління».

ПАРТІЯ КЕРУЄ ВСІМ

Нинішній етап модернізації державного ладу і державного управління у КНР базується на досвіді чотирьох десятиліть політики реформ і відкритості. Проте він має суттєві відмінності у стратегії реалізації. Впродовж минулих десятиліть Комуністична партія Китаю поступово відходила й віддалялася від практичного керування процесами реформування економіки і соціальної сфери, зосередившись на вдосконаленні себе самої. В той самий час розширювалися і вдосконалювалися функції державних інституцій, що призводило до більшої самостійності окремих органів влади і бюрократів на місцях. Звичайно, не йшлося про втрату контролю з боку партії, адже партійні органи завжди мали більше впливу, ніж інститути держави, проте партія не заперечувала проти певної автономності рішень державних органів і чиновників. Подекуди це мало позитивний ефект в часи швидких економічних перетворень, але часом призводило й до формування складніших та непевних, не відрегульованих відносин по лінії партії та державних інститутів, до утворення «сірих зон», в яких могли розвиватися й негативні явища, зокрема корупція, конфлікти інтересів. Зони відповідальності партійних та державних органів накладалися одна на одну, був відсутній ефективний нагляд за виконанням рішень, в цілому знижувалася ефективність управлінської роботи.

Твердо стояти на позиції партійного керівництва у всій роботі:

«Всіма партійними, урядовими, військовими, цивільними організаціями і інтелігенцією, на сході і на заході, на півдні і на півночі – партія керує всім»,

– так проголошує нова доктрина.

Останні півроку увійдуть до історії Китаю як поворотний момент у проведенні реформ саме тому, що партія частково перебирає на себе функції держави. Ідеї про соціалізм з китайською специфікою нової епохи, проголошені Сі Цзінпіном, визначають партію як політичну керівну силу найвищого рівня, формулюють загальну вимогу до партійного будівництва в нову епоху, відводячи важливе місце політичному будівництву. Партія повертає собі визначну роль у координації зусиль, а також в цілому виступає як політична керівна сила найвищого порядку, формулює загальну вимогу до партійного будівництва, відводячи важливе місце політичному будівництву.

Поставлене завдання, щоб в історичному процесі глибоких змін у глобальній обстановці, у процесі боротьби з внутрішніми і зовнішніми небезпеками, проходячи крізь різноманітні випробування, партія незмінно залишалася надійною опорою китайського народу, щоб в історичному процесі відстоювання та розвитку соціалізму з китайською специфікою партія незмінно грала роль міцного керівного ядра.

КПК необхідно нарощувати свій потенціал у визначенні напрямку, плануванні роботи в цілому, розробці політики і стимулюванні реформ. Партії завжди треба володіти обстановкою в цілому і координувати сили всіх сторін.

КПК за останні десятиліття ретельно вивчила досвід реформування СРСР періоду перебудови і дійшла висновку, що саме втрата КПРС керівної ролі, відхід партії від соціалістичних принципів спричинили колапс і партії, і держави.

За словами Сі Цзіньпіна, новаторством китайської політичної системи є те, що вона об’єднує всі політичні партії та людей без партійної приналежності на шляху до спільної мети, ефективно запобігаючи недолікам: відсутності нагляду за однопартійним правлінням, ротації влади та конкуренції між численними політичними партіями.

Китайська система є новою, сказав Сі, також і тому, що вона об’єднує ідеї та пропозиції через інституційні, процедурні та стандартизовані механізми та розробляє науковий та демократичний механізм ухвалення рішень. Під керівництвом КПК система багатопартійного співробітництва та політичних консультацій посилює керівництво КПК і соціалістичну демократію. Він запропонував позапартійним членам суспільства, інтелектуалам стати консультантами для вироблення нових рішень.

Отже, у китайській політичній системі подолано слабкість старомодної партійної системи, коли прийняття рішень та управління обмежені інтересами різних політичних партій, класів, регіонів та груп. Все це призводить до розколювання суспільства, – підкреслив голова КНР Сі Цзіньпін.

Сі сказав, що забезпечення керівної ролі КПК не мало на меті відмову від демократії. Навпаки, йдеться про мету створення такої форми демократії, яка є ширшою та ефективнішою. Якщо взяти до уваги, що вона відповідає реаліям Китаю та базується на традиційній культурі, то все це “великий внесок у політичну цивілізацію людства”, – сказав він.

НОВАЦІЇ В УРЯДУВАННІ ВІД ЦЕНТРУ ДО РЕГІОНІВ

Відповідно до сказаного вище практична реалізація теоретичних напрацювань відбувається через реформування уряду та державних інститутів на всіх рівнях. Урядова реформа наразі не є новацією у багаторічному досвіді китайських реформ. За минулі 40 років структура Державної ради КНР змінювалася декілька разів, зокрема у 1982, 1988, 1993, 1998, 2003, 2008 та 2013 роках. Можна сказати, що основною тенденцією всіх цих попередніх реформ була поступова відмова від громіздкої структури уряду, який мав на меті контролювати все й усіх, до більш компактного кабінету, який мав би виконувати скоріше наглядові функції за імплементацією рішень, а також за формуванням регуляторних політик. При цьому йшлося про те, що ринкові відносини все більше визначали ті самі регуляторні політики, тоді як держава все менше втручалася у справи бізнесу, стимулювала розвиток ринкових відносин, підтримувала конкуренцію і розвиток соціалістичної ринкової економіки.

Інституційні реформи в минулому, головним чином, торкалися різних державних органів та адміністративної системи. Всеосяжної інституційна реформа тепер стосується і партії, і уряду, ВЗНП і ВК НПКРК, судових, громадських організацій та установ, армії, центральних і місцевих органів влади, кожної структури в ієрархічній вертикалі влади. На додачу до вдосконалення системи дотримання загального керівництва партії, головне – оптимізувати створення державних установ та розподіл функцій.

Отже, поточна реформа китайського уряду є особливою, адже тепер йдеться саме про модернізацію системи і підвищення якісних можливостей державного управління. Китай реагує на нові вимоги, які виникли в процесі розвитку соціалістичної ринкової економіки, а вони вимагають створення такої системи, де інституційна структура і економічна база будуть взаємно сприятливі і підтримуватимуть одна одну.

«Реформа є революційною в розумінні інтеграції наявних інтересів зацікавлення та переформатування нових моделей інтересів», – написав 13 березня у своєму коментарі для «Женьмінь жибао» пан Лю Хе, член Політичного бюро ЦК КПК та директор Генерального офісу Центральної керівної групи з фінансово-економічних питань, який пізніше був призначений віце-прем’єром уряду КНР.

Наголошуючи на завданні посилення керівної ролі КПК, він каже: масштабна реформа уряду зробить уряд більш структурованим, більш ефективним і орієнтованим на надання послуг. Реформу уряду націлено на зменшення бюрократичних перешкод, щоб допомогти ринку відігравати провідну роль у розподілі ресурсів. Реформа уряду допоможе побудувати у Китаї сучасну економіку, здатну дати якісне зростання.

Отже, китайські законодавці під час першої сесії ВСНП 13-го скликання на своєму пленарному засіданні 17 березня 2018 року схвалили план реформування Держради КНР. Замість 34 міністерств у ньому тепер 26 міністерств. Повноваження деяких наявних міністерств були розширені за рахунок зліквідованих. Проте в структурі Держради з’явилися нові органи – міністерство природних ресурсів, міністерство у справах ветеранів, міністерство з управління надзвичайними ситуаціями, з’явиться агентство зі співробітництва у галузі міжнародного розвитку та державне міграційне управління тощо. Частина інституцій, які виконують ключову функцію у втілені поточної реформи, під час здійснення перетворень виводиться з підпорядкування уряду і переходить у безпосереднє керівництво з боку партії – це, зокрема, сфера ідеології, питання нагляду за індустрією виробництва фільмів, питання міжетнічних та релігійних відносин у державі.

Проте на цьому реформа не закінчилася. Розлогий документ ЦК КПК із викладом плану поглиблення реформи партійних та державних органів, що був опублікований 21 березня 2018 року, через день після завершення сесії китайського парламенту, передбачає, що знадобиться цілий наступний рік, аби завершити її на всіх адміністративних щаблях, від центрального уряду до місцевого – нижче рівня провінції.

Варто зупинитися на деяких ключових його новаціях. Так, чотири головні «керівні групи» (领导小组) (а саме зі всебічного поглиблення реформ, з кібербезбеки й інформатизації, з фінансово-економічних питань, із зовнішніх відносин) утворені всередині КПК як органи стратегічної координації, стають «комісіями» (委员会). Це вказує на посилення їх ролі й статусу у державному управлінні. Найважливішою з них експерти раніше називали створену у листопаді 2013 року Центральну керівну групу з всебічного поглиблення реформ, яку очолює безпосередньо Сі Цзіньпін. Вона збирається з початку 2014 року, щонайменше раз на місяць, і за час свого існування видала близько 300 документів, які стосуються фактично всіх ключових сфер державного управління і життя країни, визначаючи ключові політичні пріоритети. Вони, за великим рахунком, й стали фундаментом нинішньої реформи.

Також передбачено, що партійні органи візьмуть на себе ключову функцію з узгодження та координації функцій з іншими відомствами з подібними функціями та відповідними зв’язками, будуть проводити злиття, засновувати або співпрацювати з такими офісами, інтегрувати, оптимізувати сили та ресурси, щоб забезпечити загальну користь.

На державні інститути покладають функції контролю, нагляду, перевірки. Особливий наголос зроблено на необхідності перевірки того, як прийняті рішення втілюються у життя. На всіх рівнях вводяться загальні стандарти для проведення такої роботи та відповідного звітування, включаючи звітування через мережу Інтернет, щоб посилити координацію між різними департаментами й органами. Ця робота матиме відкритий характер – звіти мають бути доступні для громадськості.

В той час, як партія вимагає дотримання чіткої лінії на її централізоване та уніфіковане керівництво з боку центральних органів влади, у той самий час на локальному рівні вона заохочуватиме раціональний та оптимальний розподіл функцій між центральними та місцевими органами влади, надаючи останнім простір для всебічного розкриття потенціалу й «ентузіазму» в управлінні місцевими справами в інтересах громадян, але винятково в межах закону.

Партія не виключає, що залежно від локальних умов, які дуже різняться в різних частинах Китаю, будуть створені управлінські інституції з унікальними та особливими функціями, які зможуть краще, ніж тепер, впоратися із розв’язанням питань розвитку на місцях, залучаючи до роботи ініціативних мешканців та громадські об’єднання. В такому разі уряд буде відповідальним за впровадження стандартизованого управління та вдосконалення органів управління з верху донизу, аж до місцевих механізмів координації та співпраці. Це стосується питань, якими центральними та місцевими органами необхідно керувати скоординовано. Але відповідальність за виконання рішень буде на місцевій владі. Низові партійні комітети за таких умов мають посилити своє керівництво інституційною реформою, координувати планування та здійснення реформ та забезпечити безперервність і стабільність під час реформ. Центральний уряд лише зміцнить свої можливості до керування, обмежуватиметься функціями координації та нагляду.

Послідовне здійснення у КНР інституційних реформ, які уособлюють собою прогресивну, якісну зміну наявних політичних, економічних, громадських інститутів, забезпечить високий рівень стабільного та ефективного функціонування суспільства та економіки. Вони наближають Китай до повної реалізації найважливішої цілі – перетворення країни до 2050 року на багату і могутню, демократичну та цивілізовану, гармонічну та прекрасну модернізовану соціалістичну державу.

В рік 200-річчя від дня народження Карла Маркса та 40-річчя початку реформ у КНР в Пекіні наголошують, що новий в історичному контексті, в новій епосі, соціалізм з китайською специфікою виходить на світову політичну авансцену як ідеологія, доктрина і система, яка має перспективи до подальшого розвитку.