Ленівський Р. В. Екологічні засади роботи китайського інвестора в Україні

Р. В. Ленівський
президент Адвокатського об’єднання «Ти і право» Ленівський Груп»

Плануючи відкриття в Україні підприємства, виробництва чи заводу, іноземні інвестори не завжди цікавляться вимогами чинного природоохоронного законодавства. Як наслідок, маючи навіть незначні порушення в згаданій сфері, вони наражаються на небезпеку несення відповідальності – аж до тимчасової заборони (зупинення) чи припинення ведення господарської діяльності.

Саме з цією метою для них на сьогодні є вкрай важливим та необхідним попередній аудит екологічного законодавства країни, в якій вони збираються відкрити підприємство.

Наприклад, в Україні діяльність підприємства можуть тимчасово заборонити у випадку недотримання ним екологічних умов, передбачених у спеціальному висновку з оцінки впливу на довкілля (далі – ОВД), під час провадження господарської діяльності, експлуатації об’єктів, інших втручань у природне середовище та ландшафти, а також змін у цій діяльності або подовження строків її провадження, до моменту забезпечення виконання таких екологічних умов.

Крім того, діяльність підприємства можуть взагалі припинити – у випадку провадження планованої діяльності, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, без здійснення такої оцінки та отримання рішення про провадження планованої діяльності або систематичні порушення у сфері оцінки впливу на довкілля, що не можуть бути усунені з технічних, економічних чи інших причин.

Рішення про тимчасову заборону (зупинення) або припинення діяльності підприємств ухвалюється виключно судом за позовом центрального органу виконавчої влади, котрий реалізує державну політику зі здійснення нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, його територіальних органів або за позовом інших осіб, права та інтереси яких порушено.

Також потенційним інвесторам варто знати, що без висновку про оцінку впливу на довкілля (ОВД) суб’єкт господарювання не має права здійснювати заплановану діяльність.

Тож що таке ОВД?

Нову модель оцінки впливу на довкілля запровадили в нашій державі півтора року тому – Закон «Про оцінку впливу на довкілля» набув чинності 18 грудня 2017 року з метою наближення до європейських стандартів та у зв’язку з міжнародними зобов’язаннями України, які ґрунтуються на Конвенції про доступ до інформації, Конвенції про оцінку впливу на довкілля у транскордонному контексті, Протоколі про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.

Нині висновок про ОВД – це основний дозвільний документ, який підприємство має отримати в процесі оцінки впливу на навколишнє середовище. Закон про ОВД фактично змінив фінансову модель планування діяльності. Адже тепер інвестор ще до початку проектувальних робіт має провести детальний аналіз впливу на довкілля, оцінити всі альтернативні варіанти, врахувати думку громадськості та отримати відповідні висновки від уповноважених органів. І лише після цього братися за проектування виробництва.

Для кого обов’язковий висновок про ОВД?

Необхідно зауважити, що отримувати Висновок про ОВД потрібно лише тим підприємствам, які планують проводити діяльність, що матиме екологічні ризики для довкілля. Це, зокрема, діяльність, що передбачає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об’єктів, виробництво металів, інфраструктурні проекти, інше втручання в природне середовище.

Загалом, Закон про ОВД значно розширив перелік суб’єктів господарювання, які мають оцінювати екологічні ризики, та визначив види діяльності, що неможливо розпочати без отримання вказаного вище Висновку. Зокрема, сюди тепер входять підприємства лісового, водного та сільського господарств.

Зазначу, що раніше підприємства, які здійснювали небезпечні види діяльності, мали проходити екологічну експертизу. Однак, по суті, це був лише аналіз того, наскільки серйозно бізнес впливає на стан довкілля, оскільки експертиза проводилася вже після проектування всіх потужностей і розміщення їх на генплані.

Зверніть увагу: суб’єктів господарювання, які свого часу пройшли екологічну експертизу, ця процедура не стосується. Проте тут є момент: якщо підприємство хоче розширити виробництво, провести реконструкцію або ж змінити цільове призначення сільгоспземель, воно також має отримати Висновок. У такому разі під час його підготовки розраховуватиметься кумулятивний ефект: створюючи нові промислові потужності, підприємству необхідно буде врахувати негативні наслідки, які завдають об’єкти, що вже існують.

ОВД та екологічна експертиза: що змінилось?

Як я зазначив, дотепер в Україні функцію контролю за впливом на довкілля виконувала екологічна експертиза відповідно до законів «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу» та Державних будівельних норм України ДБН А.2.2-1-95 «Склад і зміст матеріалів оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні і будівництві підприємств, будівель і споруд».

Одначе нова процедура значно подовжила процес оцінки екологічних ризиків. Раніше строки проведення експертизи коливалися від 1,5 до 4 місяців залежно від складності та від суб’єкта, який її проводив. Процедура ОВД, виходячи з кількості її стадій та строків їх проходження, займає майже 4–8 місяців.

Законом про ОВД також введено процедуру післяпроєктного моніторингу. Він застосовується, коли це передбачено висновком з оцінки впливу на довкілля, з метою виявлення будь-яких розбіжностей і відхилень у прогнозованих рівнях впливу та ефективності заходів із запобігання забрудненню довкілля або його зменшення.

Крім того, Закон поділив об’єкти ОВД залежно від здійснюваного ними транскордонного впливу на довкілля, що теж є нововведенням. Варто зазначити, що транскордонний вплив, згідно з Конвенцією про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, означає будь-який вплив – і не лише глобального характеру – в районі, який перебуває під юрисдикцією тієї чи іншої сторони, викликаний запланованою діяльністю, фізичне джерело котрої розташоване повністю чи частково в межах району, що підпадає під юрисдикцію іншої сторони.

ТА ГОЛОВНА НОВАЦІЯ ЗАКОНУ ПРО ОВД – ПРОВЕДЕННЯ ВІДКРИТИХ ГРОМАДСЬКИХ СЛУХАНЬ.

Досі під час проведення екологічної експертизи публічно надати зауваження могли лише представники громад, на території яких здійснювалася діяльність. Сьогодні громадськість отримала повний та всебічний доступ до інформації. Після оприлюднення повідомлення кожен громадянин України може надавати свої пропозиції щодо умов діяльності підприємства, обсягу досліджень та рівня деталізації відомостей, які мають бути включені до Звіту про ОВД.

Громадськість має право подавати будь-які зауваження чи пропозиції, які, на її думку, стосуються планованої діяльності, без необхідності їхнього обґрунтування. Вони надсилаються адресату в письмовій формі (зокрема в електронному вигляді) та усно на громадських слуханнях із занесенням до протоколу.

Громадські слухання тривають від 25 до 35 днів і фінансуються за рахунок замовника. Законодавство про ОВД передбачає створення спеціального рахунку для внесення плати за проведення подібних слухань. Тільки після отримання відповідної квитанції розпочинаються публічні обговорення наслідків заявленої діяльності з населенням. До того ж самі слухання повинна проводити спеціально уповноважена особа – організатор.

Усі пропозиції та зауваження, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов’язковому розгляду уповноваженим територіальним органом, а в окремих випадках – уповноваженим центральним органом. Пропозиції, отримані після визначеного терміну, не беруться до уваги. Якщо вони взагалі не надійшли до закінчення встановленого часу, то вважається, що зауваження та пропозиції відсутні.

За результатами таких слухань місцева держадміністрація чи Мінприроди готує звіт про громадське обговорення, у який включається інформація про «повне врахування, часткове врахування або обґрунтоване відхилення» зауважень громади.

«Безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування» автоматично стають підставами для скасування висновку в суді. Будь-яка фізична особа може його оскаржити на підставі того, що її зауваження не було враховане.

Виникає логічний диснонанс. Якщо висновок про ОВД і відповідно проведення громадських слухань потрібні всім, хто експлуатує підприємства реальної економіки, включаючи нафтопереробні та газопереробні заводи, ТЕС, установки для виробництва або збагачення ядерного палива, – за таких умов постає питання стосовно кваліфікації представників громади, яким закон делегує такі широкі повноваження.

Водночас участь громадськості в процесі ухвалення Висновку про ОВД відповідає вимогам Директив №2003/4/ЄС та №2011/92/ЄС та забезпечує виконання Україною міжнародних зобов’язань у рамках Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті та Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля.

Як отримати Висновок про ОВД?

У загальних рисах процедура ОВД складається з таких обов’язкових етапів:

  • подання повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає ОВД (у письмовому та електронному вигляді);
  • підготовка Звіту з ОВД;
  • проведення громадського обговорення проекту та підготовка відповідного звіту;
  • аналіз Звіту з оцінки впливу на довкілля уповноваженим державним органом (відповідними підрозділами з екології та природних ресурсів місцевих держадміністрацій);
  • надання державним органом Висновку з оцінки впливу на довкілля;
  • розгляд Висновку з оцінки впливу на довкілля перед отриманням суб’єктом господарювання дозволу на провадження планованої діяльності;
  • ухвалення рішення про здійснення планованої діяльності;
  • післяпроєктний моніторинг (якщо про це зазначено у Висновку про ОВД).

Таким чином, оцінку впливу на довкілля можна умовно розділити на три етапи. Перший – підготовка висновку компанією, другий – комунікація з громадою, третій – комплексний розгляд звіту уповноваженим органом і надання відповідного висновку.

З чого все починається? Передусім, підприємство подає до Міністерства екології та природних ресурсів України або обласного департаменту екології повідомлення про старт планової діяльності. По суті, це заявка про намір вести бізнес, який матиме вплив на навколишнє середовище. Зазначена інформація оприлюднюється у Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля (далі – Реєстр ОВД) та є у відкритому доступі.

Як повідомляє Міністерство екології та природних ресурсів України, станом на березень 2019 року, від початку дії Закону про ОВД, у Реєстрі з ОВД зафіксовано 2365 справ та видано 490 висновків про оцінку впливу на довкілля. Для порівняння – екологічну експертизу за 2016–2017 роки пройшли лише 250 підприємств.

Наступний етап – підготовка Звіту про ОВД. Уповноважені органи з питань екології та природних ресурсів надають підприємству умови, які мають бути відображені у Звіті. Зокрема, йдеться про опис планової діяльності, її альтернативні варіанти, оцінку стану довкілля та його можливу зміну в разі проведення діяльності, опис заходів, що мають запобігати та зменшувати можливий негативний вплив на довкілля, зміст програм моніторингу та контролю впливу на довкілля тощо. Крім того, у складі Звіту підприємство готує стисле резюме вказаної інформації для широкого загалу.

Підприємство може підготувати Звіт самостійно або ж залучити до цього процесу підрядників чи консалтингові організації. Відповідальність за достовірність інформації у Звіті повністю покладається на підприємство.

Після того, як Звіт про ОВД розміщено у Реєстрі ОВД, оголошуються громадські слухання. За законом, по завершенню громадського обговорення, протягом 25 робочих днів відповідальний орган готує висновок, у якому визначає допустимість або обґрунтовує недопустимість запланованої діяльності. При цьому він бере до уваги звіт про ОВД та результати громадського обговорення, що є підставою для надання/ненадання Висновку про ОВД.

Коли можуть відмовити у наданні Висновку?

Бізнес лише починає освоювати процедуру отримання Висновку про ОВД. І практика показує, що самостійно виконати всі процедурні вимоги Закону досить не просто. Серед основних причин відмови у наданні Висновку є відсутність у Звіті:  

  • опису основних характеристик планованої діяльності;
  • опису факторів довкілля, які, ймовірно, зазнають впливу від альтернативних варіантів планованої діяльності;
  • опису та оцінки можливого кумулятивного впливу;
  • документів, що підтверджують інженерне забезпечення.

Також досить поширеною причиною відмови є неподання повідомлення про плановану діяльність до уповноваженого територіального органу Міністерства екології та природних ресурсів України.

Висновок отримано. Що далі?

Рішення про провадження планової діяльності має бути ухвалено відповідним органом протягом 5 років з моменту видання Висновку, інакше він втратить чинність.

Звертаю увагу, що Висновок про ОВД обов’язково міститиме екологічні умови, яких необхідно дотримуватися під час діяльності підприємства. До того ж досить часто Висновок може передбачати необхідність післяпроєктного моніторингу – із зазначенням порядку, строків та вимог до такого нагляду/спостереження.

За потреби суб’єкт господарювання та уповноважений територіальний орган можуть узгоджувати вжиття додаткових заходів і дій із запобігання чи зменшення впливу господарської діяльності на довкілля.

Однак, якщо впродовж роботи об’єкта буде виявлений «значний негативний вплив» на життя і здоров’я населення чи довкілля, «за порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля» суд може скасувати рішення про провадження планованої діяльності суб’єкта господарювання та припинити роботу об’єкта.

Йдеться про порушення екологічних умов, передбачених у Висновку, рішенні про провадження планованої діяльності або проєктах будівництва чи реконструкції. При цьому може бути зупинена експлуатація всього підприємства, окремих його підрозділів. Підстави для цього не вичерпні, що створює ризик довільного застосування санкцій.

Замість висновків

На завершення слід зазначити, що висновок про ОВД – це лише одна із необхідних складових для законної роботи іноземних інвесторів в Україні. Залежно від сфери діяльності підприємства її власникам потрібно мати цілий комплект документів – технічний регламент, сертифікація на експорт-імпорт товарів, техумови на продукцію, ліцензії, дозволи (у т.ч. на викиди) та багато іншого.

Проте, сьогодні висновок про ОВД став для підприємства основним документом з екологічних питань, і саме він впливає на вірогідність отримання інших дозволів (наприклад, дозволу на проведення будівельних робіт). 

Важливим є те, що нині ОВД здійснюється ще до початку реалізації будь-якого проєкту, а не на етапі його затвердження. Відтак відбувається комплексна оцінка всіх факторів, що можуть впливати на бізнес. Це, безумовно, стратегічний крок уперед. Нині інвестори в Україні отримали шанс ще до старту проектувальних робіт оцінити та зважити економічні, технічні та екологічні ризики, таким чином убезпечивши себе від зайвих перевірок, скарг та проблем, які знижують прибутковість бізнесу.

У зв’язку з новаторськими нормами Закону виконати його самостійно іноземному інвестору непросто. На ринку вже з’явилися лобісти, котрі надають послуги з «консультування щодо ОВД», однак варто розуміти, що навіть отримання Висновку не гарантує нормальної подальшої діяльності підприємства. Тому з метою ретельного підходу до планування своєї діяльності та стабільної роботи на території України у майбутньому, більш раціональним для китайського інвестора є звернення до послуг профільних компаній, які запропонують допомогу з оформлення потрібної дозвільної документації, забезпечать комплексний юридичний супровід від самого початку та вчасне вирішення проблемних питань на усіх етапах діяльності підприємства.