Коваль О. О. Конституційна реформа в КНР як правовий інструмент політичних змін

О. А. Коваль
Журналіст-міжнародник, член правління Української асоціації китаєзнавців

У багатьох західних виданнях популярного і наукового штибу можна часто прочитати, що Китай буцімто за допомогою економічних реформ зняв з порядку денного реформи політичні, або що покращенням матеріального добробуту людей відвертає увагу суспільства від політичних процесів. Та навіть зустріти й таке твердження, що політичні перетворення і зміни політичної системи в Китаї не відбуваються зовсім.

Все це хибні твердження. Якщо поглянути на історію Нового Китаю, то саме динаміка політичних перетворень, масові політичні рухи і компанії подекуди визначали економічні зміни, міняли зсередини цілу країну. З часу започаткування реформ у 1978 році, політичні рішення часто передували масштабним програмам уряду Китаю в економічний, соціальній, правовий сферах тощо.

З іншого боку, економічні зміни, які відбулися в Китаї за часів політики реформ і відкритості, поставили перед китайським керівництвом нові завдання у політичній сфері. Візьмемо, наприклад, адоптацію практик управління державою до новітніх стандартів на основі закону, яка триває вже не один рік і веде до постійних реформ у діяльності уряду: до скорочення кількості міністерств і департаментів, зміни їх функцій, до підвищення ролі вищого законодавчого органу – Всекитайських зборів народних представників (ВЗНП), до більшої уваги механізму консультацій (міжпартійних і суспільних) за розробки законів, державних рішень, розширення «каналів» участі громадян в управлінні державою. Врешті, але не в останню чергу, треба особливу увагу приділити боротьбі за «чистий уряд», до широкозакроєної компанії з викорінення корупції, яка є також частиною процесу трансформації управління державою на основі закону. Сьогодні її поставлено в центр політики Компартії і китайського державного керівництва.

Особливий наголос керівники Китаю роблять на забезпеченні правового характеру для усіх цих політичних процесів. Одночасно КПК як керівна партія виступає сьогодні як ініціатор і гарант процесі під час «побудови правової системи соціалізму з китайською специфікою, створення соціалістичної правової держави». В новітній історії Китаю так було не завжди. Всі ці історичні зміни відбиває є Конституція КНР.

Саме історія формування та змін Основного закону Китайської Народної Республіки дає нам уявлення про політичну та правову динаміку в країні, зміни в офіційній ідеології, розробці нових ідей управління державою, забезпеченні прав громадян. Також це документ, у якому відображені й помилкові підходи на шляху розвитку країни. В цілому у китайській практиці Конституція не є чимось непорушним. Навпаки, вона мусить постійно оновлюватися, щоб відповідати змінам, які фактично відбуваються в державі.

Досить сказати, що за час існування КНР чинна Конституція від 1982 року вже четверта. Але в неї вже неодноразово вносили зміни. І саме тепер, у 2018 році, відбувся її черговий, п’ятий перегляд, що є досить знаковим із багатьох причин.

Історично китайський основний закон закорінений у радянській моделі. Адже багато дослідників зазначають, що основою для першої конституції КНР 1954 року стала радянська «сталінська» конституція 1936 року. У першій Конституції КНР навіть було посилання на «відносини непорушної дружби з СРСР та країнами народної демократії». Проте її розробка відбувалася також на основі ухваленої у вересні 1949 року Загальної програми Народної політичної консультативної ради Китаю і пройшла через затвердження керівництвом Компартії і громадське обговорення. Вона визначала державну структуру країни, де провідну роль було надано парламенту – ВЗНП і його Постійному Комітету. Конституція КНР передбачала пост Голови КНР, визначала повноваження Держради – уряду країни.

Також статті першої конституції досить широко окреслювали права громадян – свободу слова, друку, демонстрацій, віросповідання, недоторканість особи, її помешкання, таємницю листування тощо.

В цілому, перша конституція заклала основу для китайської правової системи – як держави народної демократії.

На жаль, її практичне застосування було обмежене за часів «культурної революції» і різноманітних політичних компаній. Результатом періоду «культурної революції» стала поява нової конституції КНР від 17 січня 1975 року. У ній було лише 30 статей порівняно з 106 у Конституції 1954 року. Конституція закріплювала керівну роль Комуністичної партії над суспільством і парламентом (який, натомість, не обирався і не проводив своїх засідань десять років), а ідеї марксизму, ленінізму та Мао Цзедуна – як ідеологічну основу держави. Ця конституція суттєво скорочувала права громадян, у держструктурі було ліквідовано посаду Голови КНР. Вже не йшлося й про дружбу з СРСР, натомість було зазначено про необхідність «готуватися до війни» з політикою агресії, яку проводить імперіалізм, соціал-імперіалізм (читай СРСР), проти «гегемонізму наддержав».

Оригінальною була стаття 9: «Держава здійснює принцип соціалізму – «хто не працює, той не їсть…». Її «запозичено» зі ст. 12 «сталінської» конституції СРСР 1936 року. Але китайські законодавці, мабуть, не знали, що ці слова (хоч і були цитовані В. Леніним), насправді належать апостолу Павлу.

Друга конституція була чинною недовго. Вже у березні 1978 року її було замінено на третю Конституцію, яка наразі стала компромісним документом між силами, що прагнули до змін у країні після «десятиліття хаосу», і прибічниками Мао. Так у преамбулі ім’я «великого керманича» згадано 6 разів, і з ним пов’язую всі успіхи Китаю. Натомість, усунуто тезу про «підготовку до війни», натомість Китай вже говорив про «боротьбу за прогрес і вивільнення людства». Вперше саме Конституція 1978 року згадала про мету «повернення Тайваню до лона Батьківщини». Державна структура відновлювалася за положеннями конституції 1954 року. Але посаду Голови КНР не було відновлено, й довелося залишити «ревкоми» як виконавчі органи при місцевих Зборах народних представників. Натомість відновлено прокуратуру як інститут нагляду за дотриманням законів і Конституції. Ця конституція мала дві корекції, зокрема у 1980 році було усунуто з неї право громадян на вивішування «дацзибао», як це було прийнято за часів культурної революції.

Саме в цей час розпочалася робота над новим основним законом КНР – чинною нині Конституцією КНР від 4 грудня 1982 року, яку також було винесене на загальне обговорення громадян. Структурно вона практично відновлювала Конституцію 1954 року – має розлогу преамбулу і 4 глави, які відповідно названі «Загальні положення», «Основні права та обов’язки громадян», «Державна структура», «Національний прапор, герб, гімн та столиця». За спостереженням і переконанням багатьох правників (китайських і зарубіжних), конституційне право у структурі цілого китайського права сьогодні розроблене найдосконаліше. Власне Конституцію супроводжують ще близько декількох десятків конституційних законів.

Із Конституції 1982 р. усунуто всі згадки про «Культурну революцію» та її настанови (наприклад, про “продовження революції при диктатурі пролетаріату”). Водночас багато уваги приділено Єдиному фронтові, який при цьому названо не «народно-демократичним» як 1954 р., не революційним, як 1978 p., а лише «патріотичним». Знайшло конституційне закріплення і формулювання про склад Єдиного фронту, що допускає включення до нього “патріотів”, які не стоять на соціалістичних позиціях, але «є прихильниками об’єднання Батьківщини». У 2018 році додано – й прихильниками «великого відродження китайської нації».

Конституція 1982 року утверджує КНР як соціалістичну державу народної демократичної диктатури, під керівництвом робочого класу, в альянсі останнього з селянством.

Конституція КНР стверджує: «Вся влада в Китайській Народній Республіці належить народові», який «здійснює державну владу через Всекитайські збори народних представників і місцеві збори народних представників різних ступенів» (ст. 2). У ст. 3 зазначено: «Всекитайські збори народних представників і місцеві збори народних представників різних ступенів обираються демократичним шляхом, відповідальні перед народом і перебувають під його контролем».

Особливість формування представницьких органів державної влади полягає в тому, що відповідно до чинного закону КНР про вибори в ВЗНП і місцеві СНП різних ступенів безпосередньо населення через загальні, рівні і прямі вибори шляхом таємного голосування обирає лише органи державної влади, що утворюються в адміністративно-територіальних одиницях низового (волості, національні волості і селища) і повітового рівня (повіти, автономні округи, автономні повіти, хошуни, міста без районного поділу, міські райони). Решту СНП, а також ВЗНП обирають нижчі органи державної влади.

За конституцією саме ВЗНП є «вищим органом державної влади, який здійснює законодавчу роботу. Його повноваження дуже широкі і стосуються не лише прийняття (зміни) законів, вибору і затвердження кандидатів на вищі державні посади, ухвалення програм розвитку і бюджету, але також, наприклад, Постійний Комітет ВЗНП має право тлумачити Конституцію і контролювати її дотримання на всіх щаблях, скасовувати постанови представницьких органів нижчого рівня, якщо вони не узгоджені із законом. ПК ВЗНП контролює Уряд, Верховний Суд, Прокуратуру і Центральну військову раду.

Було відновлено посаду Голови КНР та його заступника. Важливо зазначити, що Конституція 1982 року встановлювала, що Голову КНР обирають ВЗНП на 5 років і перебування його на посаді обмежене двома термінами, себто 10 років. Посаду Голови КНР з того часу обіймали: 1983-1988 – Лі Сяньнянь, 1988-1993 – Ян Шанкунь; 1993-2003 – Цзян Цземінь; 2003-2013 – Ху Цзіньтао і від 2013 року і донині – Сі Цзіньпін. Від часу Цзян Цземіня встановлено практику, коли генеральний секретар КПК також обіймав і пост Голови КНР. Він також запровадив практику «фіксації» ідеологічних напрацювань із розвитку соціалізму з китайською специфікою для кожного покоління китайських лідерів у Статуті КПК та Конституції КНР, додавши до марксизму-ленінізму, ідей Мао Цзедуна, ідеї Ден Сяопіна і власну концепцію «потрійного представництва».

За часів розробки першої Конституції КНР 1954 р. (що окремо зазначав Лю Шаоці, який обіймав пост голови КНР у 1959—1968 рр.), голову КНР потрактовували як елемент колегіального органу, тобто він виконував свої функції разом із Постійним Комітетом ВЗНП і діяв на підставі прийнятих ВЗНП або ПК ВЗНП рішень. З плином історії голова КНР не завжди діяв так, а сьогодні (попри те, що його статус як одноосібного голови держави не закріплений у Конституції КНР) саме посада Голова КНР є ключовою у сучасній державній структурі. Саме він визначає внутрішню та зовнішню політику країни, а також розв’язує й інші найважливіші для країни питання. Конституція натомість і далі має положення, що Голова КНР може бути звільнений парламентом за поданням 1/5 від загального складу і за умови, що за це рішення проголосують звичайною більшістю депутатів ВЗНП.

Як бачимо, у структурі державної влади ВЗНП і його Постійний Комітет відіграють за Конституцією провідну роль, і саме їхні рішення визначають і закріплюють політичний та економічний курс країни.

Конституція 1982 року відновила широкі права громадян, хоча і з певними змінами у порівнянні з 1954 роком. Також вона стала віддзеркаленням економічних змін у країні, які відбулися під час започаткованої Ден Сяопіном політики реформ і відкритості.

Саме це викликало необхідність перегляду основного закону КНР у 1988 р., 1993 р., 1999 р., та у 2004 році. «Політична надбудова пристосовувалася до економічного базису», який у соціалістичному Китаї набував (нечуваних для соціалістичної моделі) все нових й нових форм. Якщо у 1988 році Конституція визнала право на існування для приватного сектору в економіці держави, то вже змінами 1993 року затверджено розбудову, а у 1999 році – висунуте завдання розвивати «соціалістичну ринкову економіку». А у 2004-му держава гарантувала недоторканість законної приватної власності, зобов’язувалася захищати її і в разі експропріації гарантувала компенсацію. Врешті тут з’явився і додаток до ст. 33, що «держава охороняє і поважає права людини».

Але в контексті теми нашої статті варто звернути увагу на поправку 1999 року, яка вперше в історії КНР ввела на конституційний рівень поняття про соціалістичну правову державу. Згідно до неї, «Китайська народна республіка керується згідно закону і стає соціалістичною правовою державою».

Відомо, що ще на історичному 3-му пленумі ЦК КПК 11 скликання (грудень 1978 р.), коли було закладено основи політики реформ, йшлося про необхідність «встановити законодавчу основу, і слідувати їй, дотримуючись законів, карати правопорушників». Але під час стрімких економічних перетворень, всупереч цьому курсові, з’явився цілий масив негласних (ненормованих і, по суті, незаконних) правил та практик, які регулювали реальні відносити в різних сферах життєдіяльності китайського суспільства, зокрема в економіці. Згодом вони все активніше проникали й у інші сфери, підживлюючи бюрократизм, корупцію правлячого апарату й чиновництва. Таким чином включення ідеї повернення до закону до тексту Конституції КНР дало чіткий сигнал, що керівництво китайської держави віддане правовому шляху розвитку держави. Попри те, на практиці, фактично до початку нинішнього століття, а точніше до 2002-2003 років, коли відбувся перехід влади у партії і державі до «четвертого покоління», розбудова правових відносин відбувалася повільно.

Від 2003 року розпочався новий етап політичної реформи, коли уряд КНР (в особі голови Держради Вень Цзябао) взяв на себе відповідальність за впровадження правових норм до практичної роботи урядовців та урядових органів. Це доз-волило вже 2007 року Голові КНР і генсеку КПК Ху Цзіньтао заявити, що «в цілому створено правову систему соціалізму з китайською специфікою, здійснювалася стратегія управління державою на основі закону». А у 2012 році він повторив те саме, але без слова «в цілому», проте одночасно наголосивши, що партія і держава зіткнулася із суттєвими викликами для свого існування саме через корупцію.

Саме тому вже за кілька тижнів, напередодні нового 2013 року, новий генеральний секретар КПК Сі Цзіньпін розгорнув небачену за масштабами боротьбу з корупцією, свавіллям чиновників, процесами морального розкладання й ідеологічного занепаду в партії. Хоча всі заходи стосувалися членів Компартії (деякі з них посідали також державні посади), кампанія ця швидко стала невід’ємною частиною процесу трансформації системи державного управління. Процесу, в якому значущу роль має відігравати саме закон, верховенство права.

Більш докладно цю тему було розглянуто 4-м пленумом ЦК КПК 18-го скликання (20-23 жовтня 2014 року), який затвердив “Постанову ЦК КПК про деякі питання всебічного просування практики управління державою на основі верховенства закону”. В цьому документі, зокрема, йдеться про те, що Конституція КНР є ядром «соціалістичної законодавчої системи з китайською специфікою», дотримання якої треба посилити. Стратегічною метою діяльності партії було визнано «всебічне просування практики управління державою на основі закону, побудови правової системи соціалізму з китайською специфікою, створення соціалістичної держави на базі принципу верховенства закону». Як важливий крок у формуванні верховенства закону і як про складову частину сучасної партійної філософії заявлено про необхідність дотримання Конституції КНР і вдосконалення правових норм з опорою на Конституцію.

Справу дотримання Конституції в царині державного управління і контроль за дотриманням положень конституції, партія висловилася за посилення контрольних функцій Всекитайських зборів народних представників та їх Постійного Комітету. Одночасно партія вирішила розширити «канали» залучення громадян до управління державою на основі закону і створити систему відповідальності чиновників за протиправні рішення, а для нових кадрів ефективність реалізації законів стане важливим індикатором оцінки роботи.

Ці та інші рішення передували процесам, свідками яких ми стали за останні місяці. Від 2018 року було ініційовано черговий, п’ятий, перегляд чинної Конституції КНР, який багато в чому є визначальними для держави.

Обговорення змін відбулося на 2-му пленумі ЦК КПК 19 скликання, який відбувся в січні 2018 року. Зміни були винесені на затвердження 1-ї сесії ВЗНП 13-го скликання, яка проходила у Пекіні. До Преамбули конституції було внесено положення про розвиток соціалістичного правопорядку. Також там були зафіксовані новітні теоретичні напрацювання китайських лідерів «четвертого» та «п’ятого» покоління, які з’явилися за 14 років, коли конституція не змінювалася. Зокрема, це теорія наукового розвитку та теорія соціалізму з китайською специфікою для нової епохи Сі Цзінпіна, зі згадуванням його імені. Також до преамбули внесено згадку «про побудову людського суспільства спільної долі», яке стало новітньою доктриною Китаю зі зміни світового устрою і розвитку міжнародних відносин.

У ст.1 Конституції після слів – «Соціалістична система є основним ладом Китайської народної республіки», додано – «Керівна роль КПК є визначальною характеристикою соціалізму з китайською специфікою». У 27-й статті введено новий параграф про те, що державні чиновники будуть присягатися на Конституції КНР.

У параграфі 3 ст. 79-ї усунуто для Голови КНР обмеження займати цю посаду лише два терміни. Це відкриває для теперішнього голови КНР можливість залишитися на посаді необмежений термін, що є ревізією практики, яка склалася в КНР в останні двадцять років і дістала назву зміни «поколінь». Також слід зазначити, що до Конституції КНР (в кількох статтях і в окремому новому розділі) вписано положення про нову державну інституцію – наглядову комісію, яка матиме широкі повноваження з контролю над посадовими особами, які здійснюють державну владу. Цікаво, що вже до кінця лютого 2018 року наглядові комісії були сформовані в усіх містах, провінціях і повітах Китаю. Вони об’єднують чинні наглядові, антикорупційні та контролюючі органи в урядах і прокуратурах. Обов’язки цих комісій обіймають три головні пункти: нагляд, проведення розслідувань та залучення винних до відповідальності. Щодо регулювання діяльності наглядових комісій, ВСНП на своєму засіданні ухвалив відповідний Закон про нагляд.

Таким чином, через останні конституційні зміни до практики державного управління в Китаї перенесено напрацювання, які були останніми роками випробувані ході під час жорсткої антикорупційної компанії серед членів КПК. А наглядові комісії відповідають на рівні держави партійним комісіям із перевірки дисципліни.

Завершуючи цей стислий огляд змін китайської Конституції та її значення для політичних реформ у КНР, слід зазначити, що теперішні керівники партії і держави прагнуть забезпечити невідворотність змін, які вже заплановані на найближчі роки. Вочевидь, тепер вони готуються взяти на себе відповідальність не лише за досягнення мети до 2021 року побудувати у Китаї суспільство середньої заможності, а й створюють умови для завершення модернізації соціалізму в Китаї до 2035 року.

Нинішні зміни (зокрема закріплення керівної роль КПК у ст.1) посилюють роль Комуністичної партії як визначальної сили у розбудові соціалізму з китайською специфікою. Натомість одночасно чиновники (включно з членами КПК) стають більш відповідальними перед державою, державними органами (наглядовою комісією і зборами народних представників), мусять дотримуватися Конституції, на який тепер складатимуть присягу.

Таким чином нова система, вірогідно, зробить неможливою ситуацію, коли партія перебувала понад законом і часто втручалася у діяльність не лише державних органів, а й судових, поліційних і наглядових. З іншого боку, КПК законом тепер закріплює за собою лідерство в ідеологічній сфері, що дозволить їй надалі залишатися домінуючою силою на політичній арені країни. Вочевидь, КПК не відмовиться і від керівної ролі у процесах керування державою та у правових змінах. Саме тому сьогодні вона виступає, як джерело правотворчих процесів. Але головним все ж таки залишається питання, чи буде достатньо цих змін, щоб змінити правову культуру китайських громадян, їх ставлення до законів і інститутів. Чи відіграватимуть тепер законодавча і судова гілки влади КНР більш помітну роль у розбудові правової держави, хоча б на принципах і засадах, які на сьогодні для них визначено Комуністичною партією Китаю?

Правова система КНР в цілому становить собою поєднання давніх традиційних для Китаю уявлень і концепцій держави (конфуціанства та легізму зокрема) із сучасним законодавством, заснованим на «соціалізмі з китайською специфікою» та з окремими домішками принципів з континентальної та британської систем права. І навіть поважним правникам дуже складно визначити певний тип правової системи цієї країни.

Додамо до цього, що правовій культурі китайців в цілому властиве переважання норм моралі над нормами права у врегулюванні будь-яких питань. Від цього ієрархія правових актів нерідко порушується, що призводить до всевладдя інструкцій, переважання думки адміністративних органів та окремих чиновників над законом. Поставити Конституцію КНР на чільне місце – у цих умовах дуже важливий і необхідний, але лише перший крок для виправлення наявної ситуації і у розбудові соціалістичної правової держави.